公共行政至今形成了三种不同的模式：一是建立在政治与法律之上的传统公共行政，二是建立在经济考虑与市场考虑之上的新公共管理，三是强调民主标准或社会标准的新公共服务。
1 新公共服务理论之起源
20世纪70年代，西方发达国家掀起一场新公共管理运动，新公共管理理论认为私营部门优秀的管理方式与手段可以借用于公共部门中，以改变政府低效率，僵化的状况。
在这里简单回顾一些不同方向的新公共管理理论：
1.弗里德曼与哈耶克的“小政府理论”，主张政府应缩小管辖范围，只提供那些市场做不了做不好的服务。
2.哈默与钱皮的“流程再造”理论，主要针对官僚制，强调对官僚制的重新改造与超越。如对工作流程进行重新设计，以提高效率、效能与质量；对业务流程进行改造和重建，打破传统的职能型组织结构，建立过程型的组织结构。
3.奥斯本与盖布勒的“政府再造理论”，这一理论提出了政府再造的十项原则：
1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨
2）社区拥有的政府：授权而不是服务
3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去
4）有使命感的政府：改变照章办事
5）讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款
6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需求，而不是官僚政府的需要
7）有事业心的政府：有收益而不浪费
8）有预见的政府：预防而不是治疗
9）分权的政府：从等级制到参与和协作
10)以市场为导向的政府：提供市场力量进行改革
随着新公共管理运动的深入和发展，对它的批评也日渐增多，其中，新公共服务理论就是代表之一。
2 新公共服务理论之理论基础
新公共服务的理论基础主要有四部分：民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本理论与新公共行政、后现代公共行政。
2.1 民主公民权理论
在这方面，登哈特关注了政治与公民权的关系。对于公民权的讨论，当下存在两种不同的观点。其一，主张自利观念，其观点认为国家与政府应该确保一定的自由、公正的个人权利，以保证公民能够作出合乎自己自身利益的选择。另一种观点则主张公共精神，认为个人会关心共同利益与整体福利，会尊重他人的权利，会承认社区决策重于私人偏好，这体现了一种个人为公众服务的责任。而公共精神对于民主治理过程极为重要，因此，公共精神需要培养和维护。
在这两种观点中，登哈特偏向第二种观点，他认为现今流行的是一种基于公民利益而非个人利益的公民权。也就是说，公民会去做好在民主政治过程中应该做的事情，他们会管理政府。正因如此，登哈特认为，政府应该把公民视为公民（而非投票人或“顾客”）应该分享权威和减少控制。政府也应该树立一个更加以公民为中心的政府，提高政府回应性，增强公民信任。
2.2 社区与公民社会理论
社区已成为美国人生活中的一个主题。首先是美国人对联邦政府信任度降低，这种降低导致公众越来越少地参加政治或政府活动，其次是公民认为他们对政治系统感到被排斥和无能为力，然而公民仍然想发挥作用。因此，许多美国的公民参加的一种新型的政治活动——在社区内、团体中从事一些以公民为基础的草根活动——成为公民权的试验场。
社区建设的基础是关怀、信任和协作，它基于有效沟通与冲突解决。在社区中，公民的互动使得个人与集体的利益持续地调节并保持一致，因此，社区也就构成了一种，个人在集体关怀下获得个人利益实现的“公民社会”。
公民社会是一种公民能够相互进行个人对话和评价的地方，这种对话与评价就是社区的本质，也正是民主的本质。而在社区建设和公民社会的过程中，政府与政府官员都应该发挥其作用，如在公民社会发达的地方开辟新的对话和讨论渠道，对进一步的民主治理问题进行公民教育；再如鼓励公民参与公共决策。
2.3 组织人本主义与新公共行政
组织人本主义对传统组织理论的批判，传统组织理论主张至上而下的权威、层级控制、标准的工作程序。然而这种传统的管理方式过度强调理性和程序化，忽视了人性的本质，抑制了员工的发展，限制了员工能为组织所作出的贡献。因此，一种更加关注个人品行、真实性以及自我实现的观点被提出，强调个人与群体的信任，主张增强个人与组织之间相互依赖的合作，主张建立一个既承认组织目标实现，又承认员工成长与发展的体系。
传统的公共行政价值中，
效率标准是最为重要的，而对效率的追求过程中，组织出现了一种“失去人格”及“主体客体化”的趋势。新公共行政对传统公共行政提出质疑，提出了社会公平对其的替代。强调公平可纠正现存社会中社会价值与政治价值分配的不平衡，强调公平是给予处于最不利地位的人以更多福利，强调公平是重视回应和参与。
2.4 后现代公共行政
长期以来，实证主义在行政学的研究中占据了主导地位。实证主义的方法是利用自然科学的研究方法来从事社会科学的研究，自然科学的研究方法聚焦于事实而非价值，通过观察和测量事实来建立概念与理论，也就是说，在社会科学中运用实证主义意味着把
事实与价值分开。然而，在社会生活中，事实与价值很难分开，对人类行为的观察远远不足以支撑起对人来行为的认知。这也正是后现代主义认为的，我们已经没有能力辨别什么是真实。后现代公共行政理论（这也是我稍后将学习到的，以查尔斯·福克斯与休·米勒为代表的后现代公共行政话语理论）信奉
“对话”的理念，认为，公共问题不应该通过观察、测量与理性分析解决，而应该通过对话解决。这种对话是把行政官员与公民召集到一起谈话，进行协商，最后达成共识。这样的过程方能充分包含人类个性的所有方面，不仅有理性，还有经验、直觉和情感。
3 新公共服务理论之主要内容
3.1 服务于公民，而不是顾客
对政府服务对象的强调
新公共管理引入了“顾客”的概念，让顾客满意是新公共管理的一个重要特征，因为为顾客服务驱使政府追求绩效，并且极力提出解决问题的方案。然而，在登哈特看来，把政府服务对象说成是顾客是不妥当的。不同的顾客就会有不同的利益诉求，就会产生利益冲突，而政府必须对更大的公共利益负责，而不仅仅是对个别的顾客的利益负责。登哈特指出，公共利益并非个人利益的聚集，而是共同利益进行对话的结果（2.4）。因此，政府及其公务人员必须关注于公民，并且与公民建立信任与合作关系。因此，新公共服务理论认为与政府互动的并非顾客，而是公民。
3.2 追求公共利益
对政府服务中心内容的强调
新公共服务理论强调公共利益应该处于政府服务的中心地位。然而什么是公共利益呢？登哈特认为，公共利益并非私人利益的简单加总，公共利益是一种源自私人利益却有超越私人利益的东西，它是公民在社区中进行政治对话（2.4）后明确表达出来的一种共同利益。新公共服务理论主张政府去鼓励公民关注更大的社区（2.2），鼓励公民超越自我利益并且愿意为社区中的事物承担个人责任。
登哈特还认为，政府及公务人员应该力保公民在治理的每一个阶段都享有发言权，为公民进行对话创建平台，帮助个人培养追求共同利益的这种能力，并回应公共利益。在这一过程中，公民的信任建立在政府对公共利益的响应上，但政府为了公共利益而行动时，公民的信任度随之增强。
3.3 重视公民权胜过重视企业家精神
对行政官员角色的强调
登哈特认为，当今政府的角色不在像传统公共行政期间——通过规制与法令引导公众行为。在新公共管理中，行政官员是一种政策企业家角色，他们积极于政策过程，这可能会有创造性与创新性，但他们也可能会是机会主义者并且可能不会妥协，这样的政策企业家的角色缺少了公民对民主治理过程的参与。
新公共服务理论认为，政府应当是在治理过程中，对公民和其他团体之间多方利益进行经营，以便创造出共同利益，这样的一个博弈参与者的角色。这就要求行政官员在治理过程中，重视公民权益，帮助教育公民的责任，倾听公民对话并作出回应，鼓励并积极促成公民真正参与公共政策的制定。
3.4 思考要有战略性，行动要有民主性
对政策设计与执行过程的强调
既然新公共服务追求公共利益，公共利益建立在公民广泛参与的对话之上，那么满足公共利益需要的政策也应该是通过集体努力和协作而产生、贯彻、执行的。当下的政策执行过程并非至上而下、层级控制的形式，因此在政策设计时，需要把这一过程中的各方利益都联合起来，以便实现预期的目标。
在行动上，新公共服务理论认为，政策执行的焦点是公民参与。政府可以通过公民教育，激发人们原有的公民自豪感与公民责任，进而发展成为一种强烈的参与意愿，落实民主性。
3.5 承认责任并不简单
对行政责任的强调
在公共服务中，行政责任是非常复杂的问题。在传统公共行政中，责任就是坚持和遵守已经确定好的标准、规则与程序；在新公共管理中，责任是产出成果的绩效、使直接服务的“顾客”满意以及运用最有效益的生产方式。登哈特认为，尽管对效率与结果测量很重要，但它却不涉及行政官员的行为负责、合乎道德以及符合民主原则及公共利益。也就是说，新公共管理的责任观缩小了责任范围。
新公共服务理论认为，责任并非单一，而是包含一系列的广泛的专业责任、法律责任、政治责任与公民责任，当这些责任之间发生冲突时，平衡手段是公民参与、授权以及对话。
3.6 服务，而不是掌舵
对公共管理中行政领导模式的强调
登哈特认为，公共管理者的作用并非试图控制或者掌握社会新的发展方向，而是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益。因此，新公共服务的领导应该是一种基于价值的，共同领导的模式。所谓共同领导，则是一种领导者与追随者之间存在共同目标、相互支持、共同提升的领导模式。在新公共服务中，行政官员要共享权力，联合各方资源，使公民与社区都参与到治理过程中。
3.7 重视人，而不只是重视生产率
对人类行为动机假定的强调
关于对人类行为动机的假设，传统公共行政抱着消极的态度，认为需要利用惩罚的手段才能对人们进行控制，以保证行政效率；新公共管理则依靠经济理性，认为以足够的资源来诱导人们实现目标。而无论是传统公共行政还是新公共管理理论，都否定了人们会为了响应公共价值、忠诚、公民权以及公共利益而行动的理念。
新公共服务理论中，人的尊严、信任、归属感、关心他人以及基于公共利益的公民意识是处于核心地位的。这也正是行政官员公正、公平、回应性、尊重、授权等行为的假设前提，是超于重视效率的一种价值观。
4 新公共服务理论之分析与评价
登哈特教授试图为我们提供一个充分民主、公民权和为公共利益服务的框架。它主张行政官员一开始就认识到公民权、公民参与对民主治理的至关重要，主张通过广泛的对话和公民参与来追求一种超越个人利益的公共利益，认为公民被视为政府的主人，更够为了追求更大的利益而一起行动而并不只是关心自我利益。新公共服务理论是在对传统公共行政与新公共管理理论的扬弃的基础上，提出并建立了一种更加关注民主价值、公共利益、更加适合于现代公民社会发展的，公共管理实践需要的新理论。——《西方行政学说史》
在美国的行政思想史上，存在着宪政主义与管理主义两种倾向，前者关注社会公平、平等、民主与回应性等，后者关注效率与绩效。管理主义的集大成者是新公共管理理论，而新公共服务理论则是建立在对其批评之上的，它的提出，表明登哈特力图把偏向管理主义的钟摆再次拨向宪政主义。然而，新公共服务理论也存在一些质疑：
新公共服务理论并非未完成理论上的创新，它强调的公民、追去公共利益、重视公民权、重视人的价值、民主治理、公共参与等并不新鲜。
并且，新公共服务理论强调了公民参与的重要性却没有提供一套行之有效的参与方法。
新公共服务批评了以往理性选择理论所认为的功利主义，认为行政官员受公共服务价值观所驱使，这否定了个人追求私利的事实。
更重要的是，新公共服务理念缺乏一个可操作的组织结构与运作方式，它所批判的很多对象都与美国的宪政结构与官僚制的组织结构与运作方式联系在一起。——《公共行政理论》
5 新公共服务理论之对中国的启示
在学者侯玉兰（2005）看来，新公共服务理论对公民权和公共利益的强调，超越了传统的工具理性，发展更具人文色彩的价值取向，其许多思想都能为我国构建服务型政府提供有益的启示：
确立民主行政和服务行政的行政观念。新公共服务理论主张通过“重视人”的合作与共同领导，因此需要转变民主行政与服务行政的做法。首先，树立“公民本位”、“以人为本”的思想，予以公民个体价值观与利益的充分关注；其次，进一步强化政府公共服务意识，努力构建和谐社会；第三，在政府决策过程中重视公开、重视社会与公民的参与，建立政府与公民、公民与公民之间的信任与合作关系。
转变政府职能。强化政府社会管理与公共服务职能。新公共服务理论强调公共利益最大化，其本质在于公共性与社会性。传统的全能型政府模式使得政府职能无限膨胀，导致社会资源与财富的极大浪费，造成社会生活僵化，滋生大量腐败。我国长期偏重经济建设的政府行为导致了公共物品提供与经济社会发展要求的极大差距。因此，政府应尽快明确政府职能定位，实现政府从全能型向有限性转变，改善发展失衡问题。
努力构建共同治理的格局。新公共服务理论描绘了一幅以服务代替控制的治理方式，提倡政府、私人组织与公民共同构成社会治理体系。这一结构中，良好的治理局面取决于公民、组织、社会自发解决问题的责任感与行动力，取决于政府与政府社会的良好互动。这就要求政府激发、培养公民与社会组织共同参与治理的责任感，充分调动积极性；也要求政府为企业、公众发展营造良好的自然、社会环境，创造公平、信任合作的平台，从而实现政府、私人部门、社会组织，责任共担、利益共享的共同治理格局。
建立政府与公众、社会的对话沟通机制。新公共服务理论认为，公共利益应是共商结果，政府不仅要确保公共利益居于主导地位，还要确保解决方案本身和提出解决方案的过程都符合公正、公平和平等民主价值准则。那边要求政府应该是开放的和可接近的，可以对公民做出敏感的响应。因此，需要建立各种行之有效的、与公众的沟通对话机制、社情民意反映机制和公众民主参与的决策机制，保证政府与公众良好沟通对话，形成政府与公众相互理解、相互支持的分为，以便公共政策最有效地得到贯彻执行。
构建和完善公共财政体制，实现经济与社会的协调发展。新公共服务理论强调“重视人而不是生产率”，那么就要求政府以人为本，发展以人为中心的战略。经济建设本身不是目的，而是实现社会发展的手段。政策的目标应当是提高人的生活质量、提高人的能力、最终实现社会成员只有、平等和全面的发展。因此，要构建和完善公共财政体制，调节居民收入分配，避免贫富悬殊，加大对社会公共服务、公共基础设施建设和社会保障的投入，尤其是对农村与偏远地区公共事业的投入。
大力培育和发展公民社会组织。新公共服务理论长调发展公私领域之间的对话与沟通，倡导建立政府、私人部门与社会组织之间的联盟，注重帮助和支持创立社区和各种社会组织。社会组织是社会治理结构的重要力量，为此必须应该大力发展各种社会组织，加强城市社区建设，提高社会自治能力。
进一步提高公务员的整体素质，做到依法行政。新公共服务理论认为，公务员的任务是帮助公民明确阐述并实现他们的利益，因此，构建服务型政府也对公务员的素质提出了更高的要求。首先，这就要求公务员放弃官本位的思想，树立为民服务、乐于奉献的意识；其次，从传统注重管理和善于服从向注服务和独立解决问题转变；最后，公务员除了对上级负责外，还应对法律、整治规范、社会道德、职业伦理和标准等责任的约束，避免权力滥用，建立公民与政府良好的信任与合作关系。
写这篇博文，主要是我对新公共服务理论的一个进一步认识与总结。此时正翻阅作为两本对公共管理类学生学习至关重要的书：复旦大学竺乾威老师的《公共行政理论》与武汉大学丁煌老师的《西方行政学说史》。因此，博文1-4章是我对书本上内容的摘录与理解，而第五章则参见了北京市石景山政府侯玉兰学者2005年在国家行政学院学报上发表的一篇文章《新公共服务理论与建设服务型政府》 ，文章对新公共服务理论理解全面，运用新公共服务理论对我国构建服务型政府提出了许多有用的改革建议。
