1 民营化的起源

民营化，指将由政府拥有或实施的功能回归到私人领域的过程。它是在自由市场中降低政干预的手段。

1969年，德鲁克提出“再民营”的概念，认为即将到来的信息化将给政府带来变化，把国有的工业回归社会，回归市场，民营化不但不会削弱政府，反而会给我们带来一个精力充沛、强壮积极的政府。1979年，撒切尔夫人上台，揭开了民营化运动的序幕。到了80年代末，民营化几乎遍及全球，而在美国，由于国有企业不多，民营化主要体现在政府部门的服务大量地外包方面。

2 民营化的动力

萨瓦斯认为，有五种力量从各自不同角度宣传和鼓动了民营化的发展。

1.讲求现实。持这一观点的人认为，政府本应管理得更好，政府的任务是掌舵而不是划桨。因此，民营化只是恢复了政府原有的功能，即把握好方向，而划桨则依靠民间私有领域。

2.支配私有财富。这一观点认为，随着经济的发展，个人财富日渐增加，人们对政府的以来成都逐渐减弱。当他们希望得到更好的教育、医疗服务、居住环境等，而且他们相信自己有能力达到这些目的时，民营化是实现这些愿望的一个途径。

3.意识形态驱使。经过长期发展，政府变得事无巨细。民营化有助于削减政府无所不在的干预和过问，促进民主的健康成长。

4.追逐商业机会。持这种观点的人认为，将一部分原有的政府支出交由私营部门，会带来更好的效益，带来更大的商机。

5.向往平民社会。对这部分人而言，大政府和大企业都不可取，民众应该对公共服务有更大的选择权，通过民营化可以使一部分权力可以回归群众。

萨瓦斯认为，政府规模不断膨胀，政府开支不断增长、政府雇员数目庞大、政府雇员收入高于私营部门雇员收入等原因，都会促使政府考虑民营化的问题。 民营化不仅可以提高公共物品和服务供给质量，而且也是政府净化自身的一种方式。

3 民营化理论的基础

萨瓦斯将民营化的理论基础建立在物品和服务的基本特征上，两个特征——排他性与消费性——把所有物品分为四类：①个人物品；②可收费物品；③共同资源；④集体物品。

这里提到的排他性与消费性有些类似与经济学中的排他性与竞争性，因为小白不是学经济的，在这方面也是迷迷糊糊，为了更好理解公共物品的分类，因此百度了一下，在这里简单理顺一下排他性、消费性与竞争性的概念：
1.排他性：指某个消费者在购买并得到一种商品的消费权之后，就可以把其他消费者排斥在获得该商品的利益之外。除非他把权益转让给另一个人。
2.消费性：指一个物品或服务被多一个人消费后，数量或质量就会降低。
3.竞争性：指消费者或消费数量的增加引起的商品的生产成本的增加。
可以看到的是，消费性与竞争性的本质概念是一致的。私人物品一般都具有排他性

由排他性和竞争性两个概念引申出来的便是对物品的分类，在这里列举几个典型的例子：
1.非排他性与非竞争性——纯公共物品：国防、海洋资源、路灯等。
2.排他性与竞争性——私人物品：如你的巧克力。
3.非排他性与竞争性——共有资源：公共池塘、免费的拥堵的公路等。
4.排他性与非竞争性——准公共物品：比如俱乐部物品，对外有排他性，对内无竞争性。在理解这点时，我看到知乎同志这样举例，比如优酷会员，非会员就不能享用，具有排他性；而在会员的内部大家都可以享受会员专属影片，不具备竞争性。

这里会涉及到理论基础——物品特性的分类——的讨论，是因为萨瓦斯根据物品的特性，提出了提供民营化的方式。

4 民营化的实施与官民伙伴关系

民营化具体的做法可分为三类——委派、撤资、替代。

• 委派：也称局部民营化，指政府把实际生产活动委托给民营部门，但自身仍然承担监督责任。

  • 外包(contract out)，就是政府与民营企业签订合同，把一部分有政府承担的物品或服务转由民间办理。如把城市卫生管理承包出去。
  • 特许经营(franchise)，把某项服务的垄断权授予民间企业。如公交公司。
  • 拨款补助(subsidy)，政府拨款并由第三方提供服务，第三方可向公民索要较低的费用。如博物馆、剧院等。
  • 代价券(voucher)，主要用于补助消费者，由政府核发给有资格使用的民众。如美国政府发给低收入家庭的食物券。

• 撤资：它意味着政府放弃某一企业、某一职能或某一资产，直接地，一次性地转移到民间组织，不再持续介入。如直接出售某国有企业。

• 替代：替代是政府逐步被民间领域取代的，与委派和撤资不同的是，政府以消损的形式逐渐被民营部门取代。

在民营化的过程中，萨瓦斯也逐渐注意到一个新的现象，即官民的伙伴关系。1990年，他出版《民营化与官民的伙伴关系》一书，对这一新概念进行了研究。官民伙伴关系是按照官、民部分的占份额的比，可以分为11中形式，从完全为政府持有到完全由私人持有，从官多民少到官少民多分别排列为：

1.政府部门。
2.公务局。
3.服务合约。
4.运作和维护的合约。
5.合作组织。
6.租借-建造-运营。
7.建造-转让-运行。
8.建造-运营-转交。
9.统包附加。
10.购买-建造-运行。
11.建造-拥有-运行。

5 民营化的作用、问题与挑战

5.1 作用

1.从经济发展角度，民营化一方面减低了政府开支，减轻债务；另一方面开拓了政府的财源，加速了经济的增长。

2.从社会效益角度，民营化可以弥补政府的不足，提高公共服务的质量，增加了公民可以选择的公共服务的机会。

3.从改善国家与社会的关系上，民营化降低了政府再社会中的作用，有利于建立和谐的公民社会。也整合了民间的资源用于国家发展。

5.2 问题

民营化在社会治理过程中发挥着重要作用，但也不可避免地遭遇新的问题：

1.找错门户选错对象。实施外包后才发现，外包的民营企业根本没有相应的能力完成委托工作。

2.监督落实问题。政府不可能对承包企业实施全天监控，因此后者可能钻空子，偷工减料等。

3.政府与企业间的冲突。政府更注重公共服务的公平合理，而企业更注重获利多少，这就演变成政府与企业间的冲突。

4.公共责任归属问题。究竟是政府或者企业对公众负责？随着民营化的发展，公私领域间的界限日渐模糊，引发了公共责任的归属问题。

5.特权与贪污问题。再民营化过程中，承包企业与政府官员都有可能利用手中的权利假公济私，形成官商勾结。

5.3 挑战

民营化对公共行政提出了一系列挑战。

1.对政府的挑战。民营化的实施加速了政府向治理转变，再这一过程中，政府应尽快适应新局面，应对新挑战。

2.对政府官员的挑战。政府官员应尽快掌握民营化所需的新技能。

3.对非盈利组织的挑战。民营化促进了非盈利组织的快速成长，然而成长后的非政府组织应如何处理与政府的关系，既要避免逐步操控某个政府部门，又要避免沦为政府的附庸。

4.对行政道德的挑战。行政道德与企业精神之间存在着矛盾，民营化不应让公共行政所倡导的公正平等、服务优质等等价值取向被民营化浪潮淹没。

6 民营化理论对中国的启示

公共服务民营化也是我国行政改革的重要措施，中国最近30年的高速经济增长，得益于两次大规模的民营化改革。第一次民营化改革发生在1978年至1984年间，通常称之为“农村经济体制改革”；这一次改革从推行农业家庭经营承包责任制开始，随后扩大到农村工商业的民营化与市场化，以及农村劳动力的自由流动。第二次民营化改革肇始于1995年前后的乡镇企业和小型国有企业改制，随后扩大到大中型国有企业的产权改革，短短数年间，中国各级政府基本上都从一般竞争性行业退了出来。这两次民营化改革奠定了中国经济在过去三十年持续增长的微观基础[1]。

读萨瓦斯的民营化理论，我们需谨记，公共服务民营化后，政府不能与之完全脱离：首先，公共事业民营化后依然具有重要的政治意义；其次，由于一开始在公共服务中缺乏竞争机制，再民营化引入竞争机制之后必须持续介入，落实监督；最后，企业精神中存在“掠夺性”，这往往导致市场的无序竞争，需要政府建立行业管制，建立制度加以控制。

最后

最后，写这篇博文，主要是我民营化理论的梳理、总结与进一步认识。感谢复旦大学竺乾威老师的《公共行政理论》一书，它是我学习行政管理理论的法宝。此外，对于我国民营化的历史我一直知之甚少，幸得浙江大学经济学院曹正汉老师[1] 《中国需要第三波民营化改革》一文，它在开头遍简洁明了地介绍了我国两次大规模的民营化改革。