第四章 行政自由裁量权问题
4.1 导论
效率（利用已有的钱实现更大的公共利益）与经济（尽可能少地使用纳税人的钱去实现同一目标）是美国公共行政理论的两个支柱。但仅有效率与经济是不够的，还必须加上社会公平作为第三个理论支柱，以增加公共行政的回应性。
并且，弗雷德里克森言明，行政自由裁量权是政府和非营利组织的生命。
4.2 平等与行政自由裁量权之争的哲学起源——柏拉图与亚里士多德关于法律性质之争
柏拉图主张法官可以简单明确地适用法律，应该坚守法律。而亚里士多德主张，法律不可能完全中立也不可能面面俱到，在执行法律的过程中，官员们必将遇到立法者始料未及的问题，每一次法律的适用都是对法律的进一步阐释，如果不考虑公平，将导致非正义。因此，公平由于合理（即合法律），必须让官员按照法律的精神和公平来解释法律，而所谓的公平，其原则是关心公义，但公义是随情境变化而变化的。
4.3 德沃金和法律原则的必要性
法律中的“书面规则”要求法律由成文法或案例法表达出来，当某些人主张的权利未被列入法律，则被视为不存在。德沃金认为“书面规则”很难适应“疑难杂症案件”，所以此时，法官必须根据他的政策偏好做出裁决。德沃金认为，更好的选择是：法官应当根据他们对法律文字背后精神的理解做出司法裁决。弗雷德里克森谈及法律的理论，引指了公共管理者在执行政令过程中应当依据一种公共精神。
4.4 洛伊、格鲁伯的讨论
洛伊提出，自由裁量权导致了行政国家的扩张，所以应该通过明确法律来限制行政自由裁量权。格鲁伯主张以用交易理论限制行政官员寻求交换的资源。约翰•杜威提出不应通过更多的规则，而是通过对法律精神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量权受制于公共利益，必须寻找重振公共精神的路径。
4.5 作为过程的公平
亚里士多德认为，公平的裁决只发生在地位平等的人之间，通过对话，地位平等的人才能理解那些什么是公平。按照这一观点，公平只能通过政治共同体内部的政治对话来确定，因此，那些受到公共行政决定影响的公民都应该参与到这些决定性的公开对话中来，也就是公民参与。
但公民参与面临着过于复杂过于技术化的问题，使得公民和管理者之间无法实际对话。罗尔斯认为，公民参与构建时应该遵循这样的原则：当我们成为弱势群体时，我们希望社会按照这样的方式构建。罗尔斯的观点鼓励公共管理者促进弱势群体参与公共行政对话，并常常站在社会弱势群体的角度。
4.6 公平与美国的公共行政
公共行政一直注意的效率与公平的字眼。威伦斯基认为，公平考虑的重心在于结果和分配效果，而效率问题被认为是过程问题。公平-效率之争比较了结果和过程的价值。
4.7 公平与社会凝聚力
主张公平的理论家认为，公平是维持社会群体团结的黏合剂，不公平感会加剧社会的不信任；可以预料，不公平会导致政体合法性的下降。
4.8 结论
将公平作为公共行政的第三个规范性支柱要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，要代表那些没有渠道参与公共政策过程的人，要追求公共的利益或者更大的善。社会公平的概念是模糊且复杂的，但这不能阻碍其进入公共行政。
第五章 公共行政中的公正与社会公平
5.1 哲学和理论上的发展
公共行政是管理理论（效率与经济）与政府理论（社会公平）的联姻，两者必须平衡。而社会公平是一个复杂的概念，必须要对其进行圆满的解释。
5.2 社会公平的复合理论
弗雷德里克森介绍了个人公平、分部化公平、集团公平、公平的领域、机会的公平、公平的价值等社会公平的概念。指出，无所不包的公平范围是不可能的，也是没必要的。公共行政致力于实现社会公平时，必须对社会公平做层次的分析。政策过程中，要根据下列问题做分析：这种公平是个人的公平，分部化的公平，还是集团的公平？它是直接的公平、预期的公平还是手段的公平？
5.3 社会公平的复合理论应用的例证
就业、合同、政府服务。如就业：就业法案保证每个人拥有同等的进入公私部门就业的机会，以分部公平战胜集团公平。如合同：10%的工作合同留给属于少数群体成员所有的公司，这是用不公平的手段实现了公平的目的。
5.4 社会平等、政策分析及研究发现
市场模型对政策分析影响很大，但在近几年，政策分析中也越来越注重社会公平，比如社会指标的加入。霍克希尔德证实了人们在公平问题上存在相互矛盾的观点，人们之所以持有不同的公平观念，取决于他们所考虑的生活领域以及如何界定公平。
不同的研究领域选用的公平不一样。社会领域与政治领域，人们坚持公平的份额和公平的程序标准，主张平分地分配个人对政治权利和公民权利。在经济领域，人们寻求的是能够导致不公平结果的机会公平。
5.5 结论
社会公平已经成为政策判断和公共行动的标准，详细说明各种可能的公平形式（甚至相互矛盾的公平形式）的社会公平复合理论，将能为我们的工作提供良好的指导。
第六章 公共行政的代际概念
6.1 作为公平领域之一的“后代”
道德与伦理通常都是考虑后代的。许多思想家也都赞成将后代当作道德问题，如德尔提出“道德本能”的观点：“道德本能”引导着人类为后代承担责任。也有从决策理论上看，查尔斯•哈茨霍恩指出决策产生影响，就必须考虑时间问题，关注未来。但从决策理论上看又产生了另一个问题，未来是多久？当未来离我们越远，我们的预测信息就越少，决策就越不可靠。决策理论一般深受杰瑞米•边沁的功利主义哲学的影响，所以对后世的决策标准，取决于现在所欲实现的最大化结果。但无论如何，公共官员都是会把后代公平作为社会公平的一个考虑领域的。
6.2 社会公平的复合理论：作为处理代际公平问题的一种模式
社会公平的是一个复杂的概念，一般我们会把后代作为一个集团，所以在处理代际公平问题时，集团的公平是最合乎逻辑的一种方法。当然，这个集团的特殊之处在于：他们不能为自己的利益辩护，这就要求行政官员自己站在后代的立场上去做思考与判断。
弗雷德里克森介绍了三种代际社会平等模型：公共投资模型、自然资源耗竭模型、和社会保障资格模型。
6.3 结论
依据公共行政的精神，考虑后代人的利益是公共行政的一种责任。简言之，官员不应该制定那些导致代际社会不公平的政策，必须在我们自己所知的基础上尽可能做到更好（如代际生态问题中的可持续发展政策）。然而，实现这一目标的途径是什么？有人提出市场，然而缺乏代际公平是市场失灵的一个表现（如污染）。也有人提出，政府干预，对市场实行管制，但事实上政府行为也会产生非市场失灵（如国防部产生的核垃圾）。尽管市场与非市场途径都存在缺陷，但都在代际公平问题上提供了思路。
第七章 伦理与公共行政
伦理与公共行政之间：伦理影响行政改革，在公共生活中，伦理的运用无处不在。
7.1 一些主张
在这节中，弗雷德里克森归纳总结了在公共行政伦理方面的成果：
人性问题与政府伦理问题。人们对腐败的界定因职业与环境的不同而有异；人类的善恶曲线也与环境和职业有关；人们对政府部门（特别是行政部门）有着严格的标准和高的道德期望；其他环境的人进入政府环境后，可能更倾向于破坏政府道德；民选官员同公务员在道德期望标准上有很大差异；在任何组织环境下，人们的道德状况改善都是可能的。
在对与错的问题上。判断对错的方法依据通常涉及两个哲学传统：第一个是以基础原则为基础的决策义务论，主要与阿奎那和康德的思想有关；第二个是决策目的论，基于对决策可能产生的结果或者后果进行的计算，主要与密尔和边沁的功利主义有关。宪法、法律、规章这些强制性的规范，它们把价值与对错的原则法典化了，所以，当政府出现错的行为（如腐败），就会削弱政权的合法性。
民主与伦理：责任的问题。政府行政实践的核心问题是责任问题。谈论到责任问题就又要讨论自由裁量权的问题，因为除了拒绝行动的情况除外，如果公共管理者没有裁量权，他们就不可能承担个人责任。由于公众普遍觉得公共官员不负责任，要求加强控制，然而，增加官僚的民主控制，从而减少行政裁量权，政府事务的有效性就会被削弱。当官僚不能决定公共政策而变得无所事事时，也严重危害公共利益，其实也是不负责任的行为。用弗雷德里克森的话说，这是一个道德两难的问题。
政策伦理与政治。弗雷德里克森指出，伦理问题大部分集中于立法部门，公共行政领域一般都处理中低层次的伦理问题，如分配正义问题，代际不公平问题。
7.2 企业问题与政府伦理
政府的伦理问题主要表现在腐败问题。从政府与企业的比较中，我们看到，政府由于在特定服务的固定预算和规定的绩效标准上运作，而更容易受到广泛的监督与关注。若把公民精神考虑在内，弗雷德里克森指出，腐败行为之所以发生，是因为具有私立倾向的人进入了政府服务系统，他们做了一些在企业中可以被容忍但在政府中被视为不道德的事情。
7.3 结论
弗雷德里克森指出，伦理运动可能会影响政府改革运动，但是通过对政治腐败更严密的控制，会产生怎样的效果，人们还要拭目以待。
第八章 距离悖论和角色差异问题
8.1 距离悖论
公众总是抨击官僚制，指责政府部门。调查发现，公众对政府的态度上存在着一个悖论，当谈到对政府的一般感觉时，公民的感应通常是消极的；但当被问及具体机关在具体情况下如何，公民对政府的评价是积极的。弗雷德里克森指出，这就是距离悖论，人们相信或者崇拜离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员是懒惰、不称职、不诚实的。弗雷德里克森也指明，公共生活本来就是一个自相矛盾的世界。距离悖论给公共管理提出了挑战，公共官员必须考虑到距离悖论的存在。
8.2 角色差异的缺乏
当政府部门出现丑闻时，公众会认为消极的观点针对所有的政府官员，原因在于普通老百姓并不了解政府官员角色的差异，他们可能只是基于有限的知识形成对政府伦理的看法。戴维•马修斯认为这是由于公众与政府接触不过造成的。他认为，公众是有效政治不可或缺的组成部分，个体的公众组成集合，需要一个能够充分讨论的论坛。
8.3 结论
公民对公共官员的长期负面评价已经导致了一场新的改革运动。弗雷德里克森指明，由于各种原因，这一改革运动实际上可能导致一个更不道德的政府：第一，裁剪公务员可能产生制度记忆的丧失和政府的空心化；第二，放松管制可能产生腐败；第三，契约外包总是存在回扣和欺诈的诱惑；第四，建立公共管理局与特区也容易产生腐败。
第九章 爱国主义、乐善好施和公共行政
9.1 官僚：职业主义者还是道德英雄？
弗雷德里克森举例了纳粹实施的对犹太人的种族大屠杀，对比了丹麦人与德国人，指明了丹麦人树立的一个官僚道德责任的榜样。
9.2 职业主义与乐善好施的爱国主义
弗雷德里克森认为，在上节的例子中，纳粹官僚是国家职业主义者，而丹麦官僚是人民的爱国者。
9.3 重振乐善好施
要把乐善好施的爱国主义作为公共服务的理想。公共服务的模式应是：爱国主义（热爱政体的价值）和行动上的乐善好施（热爱他人）的结合。乐善好施在民主政治中不可或缺。
9.4 乐善好施的爱国主义与公共行政精神
两者的结合，要求公务员必须是道德的思考者也是道德的实践者：（1）理解和相信美国政体的价值；（2）有对国家和人民的广泛的乐善好施的意识。
9.5 结论
弗雷德里克森指出，可能有人认为乐善好施的爱国主义过于理想化，但公务员必须把这种乐善好施的爱国主义付诸实践。
未完待续……………………
