1 主要内容

行政部门官僚机构作为决策的组织，是美国民主制度的一部分。行政官僚机构并非独立行动者，它无时无刻地与其政治监管人、与从其行动中受益或受损的社会成员、与合作的组织机构发生相互作用。在这种相互作用的背景下，本书讨论了官僚机构的两个评价标准：责任与绩效。并结合四种理论形成综合的分析框架，解释了民主制度下，官僚机构的行为是怎样受到多方面的影响的。

2 为什么讨论绩效与责任？

由于决策的重要性，官僚机构对贯穿政府和社会的大量个人和组织负有责任，同时官僚机构还需对美国的民主制度承担责任。民主决策中的责任通常表现为公平问题，这就要为利益相关的各方提供机会去表达他们对计划中行动的意见。然而，官僚决策的民主程序常常缺乏效率和条理，这就需要官僚机构遵循绩效的标准。总的来说，作者将责任与绩效视作官僚机构行为的民主原则。

3 视角及分析框架

评估官僚机构的责任与绩效是非常困难的，但评估又极为关键。为此，作者从不同视角研究了官僚机构：（1）官僚机构内人员的视角；（2）官僚机构上司的视角；（3）官僚机构服务对象的视角；（4）官僚机构内部、官僚机构与其他机构之间冲突与合作的视角。并分别运用有限理性理论、委托-代理理论、利益集团动员理论、网络理论四种社会科学理论对官僚机构的责任与绩效进行系统分析。视角与理论的结合如下：

根据这一理论框架，作者结合实际的案例从五个角度对官僚机构行为的责任与绩效进行分析：

3.1 通过有限理性理论审视官僚机构内人员的行为，尤其是决策行为

在常规问题面前，官僚机构会运用一套他们熟悉的手段，分解问题，依据已有的标准行动规程，从而寻求解决方案，这样便可在节省时间和费用的同时，达到绩效。但是，官僚决策是决策环境与决策者共同作用的结果。比方说，在危机情况下，行动的绩效就有赖于决策者对环境的判断与抉择，此时标准行动规程并不一定能解决问题。

然而，在实际情况中，“理性选择模式”并不现实，现实中的官僚机构总是在信息、选择方案和时间都有限的情况下，进行力所能及的最佳决策。也就是说，即便在遇到不熟悉的问题时，官僚机构人员往往也会在尽可能了解更多信息的情况下，分解问题，尝试旧的方法能否解决这些问题。因此，从有限理性理论去解读官僚机构内部人员行为时，作者提出官员只是“有限理性”并且追求“满意决策”。

3.2 通过委托-代理理论分析官僚机构上司在授权予官僚机构时，如何顾及责任与绩效

授权是现代生活中的普遍现象。委托人与代理人之间形成契约关系，代理人被授权采取行动，须达到委托人明确规定的结果。然而，委托人和代理人打交道时会面临两种困难，一是“不利选择”，指委托人无法直接观察代理人的重要特点，只能依赖粗略的指标决定代理人；二是“道德风险”，指难以评估所选择的代理人所取得的工作成效。这也是委托-代理理论的一个主要观点：代理总会引起代理损失。

因为，官僚机构与外部环境的相互作用决定了官僚机构和政府其他部门各自会做出的公共决策，这些相互作用的结果将设定官僚机构权力的界限。所以，作为官僚机构上司的代理人（如总统、国会、司法机构等），在将责任委托给代理人（官僚机构）时，必须促成一个良好的环境，以控制代理损失。

减少与“不利选择”相关的代理损失最普遍的方式就是检测机制，如总统的提名权。改善与“道德风险”相关的代理损失的方式有两种：（1）通过制度设计来创造一个环境，使得代理人与委托人目标相一致，如公务员改革；（2）监督代理人的行为，如行政审查。另外，对于委托人而言，还有一种解决代理损失的方法——第三方协助，比如通过公民或集团监督官僚机构的议程。

3.3 通过利益集团动员理论讨论了官僚机构服务对象对官僚机构决策施加的影响

官僚机构的服务对象，指的是社会中那些官僚机构有责任调节和保护的利益方。在评估官僚机构的责任与绩效时，必须考虑到官僚机构服务对象的作用。作者引入利益集团动员理论的观点——服务对象的积极性和影响随着时间、政策领域的变化而变化。而且，在实际过程中，服务对象参与官僚机构常常表现出三个特点： 参与者多样化；参与途径多样化；参与结果多样化。

• 参与者多样化。官僚机构的各类决策的一个共通之处在于：它们都分配利益和成本。重要的是，这些利益和成本的分配会影响社会利益的动员，进而影响官僚机构的决策。根据公共政策的利益与成本的分布情况可以划分四种类型的公共政策政治：（1）成本分散而受益收益集中时，政策显示出服务对象政治的特征，此时，预期获取重要利益的特定服务对象会积极行动，企图影响官僚机构的行动；（2）成本集中且收益集中时，政策显示出利益集团政治的特征，此时，利益相互冲突的服务对象会开展竞争；（3）成本集中而收益分散时，将产生承包人政治，此时，政策承包人会以一般公众的名义把各种利益组织起来活动；（4）成本与收益都分散时，政策过程表现出多数主义政治，此时，社会各界都能参与到广泛的、通常带有意识形态色彩的议题中，进行政治争论。

• 参与途径多样化。参与者传达自身观点的途径也各式各样，如行政程序中官僚机构会听取服务对象的意见、官僚机构借助咨询会员会的意见形成政策、进行政治干预或在互联网上发表意见等。

总体而言，通过利益集团动员理论，作者提出，公民和利益集团对官僚机构的决策过程施加影响，这一过程也体现了官僚制度的开放性与可接近性，是美国民主制度的体现。

3.4 运用网络理论审视官僚机构与其他机构之间合作与冲突的关系

现在，官僚机构的许多活动都是和其他官僚机构、其他层次的政府、非营利组织、营利性公司协调完成的。简单地说，官僚机构在组织间的网络中活动。网络结构的一个特点在于，各个机构的资源与目标各不相同，因此，在合作中，必须在使命和目标不同的组织间达成某种协议，否则将会对官僚机构的责任与绩效产生危害。作者在书中重点讨论了三种组织间的互动关系，并讨论如何保障责任的落实：

• 政府间关系。在这一网络中，联邦政府指派下级机构对某一项目负责，为了避免网络结构的危害，联邦政府必须清楚、确切地说明它期望的效果，并在过程中重视信息流转，建立合作协议，明确绩效。
• 公共-私营部门的合作。外包合同是公私合作的普遍形式，外包使得责任难以落实。官僚机构与外包公司订立合同时必须是基于对该公司的了解，进行充分协调后，对合同业务的进展进行监督与控制。
• 官僚机构间的网络。在这一网络中，信息分享十分重要，在合作期间必须有充分的交流，从而达成统一口径。还可以成立机构间的特别工作小组来进行协调，促进信息共享。
  在网络理论中讨论官僚机构的绩效，则可以突破官僚组织本身。如，网络自主性高时，绩效就会比较高；网络复杂性较高使，绩效会比较低。总体而言，根据网络理论，我们可以断定，网络的实际运行情况影响着官僚机构的责任与绩效。

3.5 理论框架之综合运用

作者以佛罗里达州环保局的计划为案例，以理论综合框架进行分析。20世纪90年代，佛罗里达州环保局展开一个处理环境问题的新方法，这一方法的核心在于：准确地界定问题，确定各类问题的优先顺序，收集良好信息引导官员，探索可能的解决方式，形成政策方案，贯彻实施并确认问题得到缓解。这一过程中，环保局会产生绩效报告，由环保局局长利用这些报告确定值得“警惕”/“聚焦”的领域。这一过程中，州环保局的战略体现了有限理性决策，它充分认识到机构资源的有限性，因此利用这一方法确保紧迫的问题优先得到解决。

随后，1997年，州环保局与联邦环保局就“绩效合作协议”的粗略纲要达成了一致。这一协议给了佛罗里达州环保局以更大的灵活性，可以更快地向环境目标前进。就这样，州环保局成为了更广泛的政府间网络的一部分，受到网络的影响。

到了1999年，新的环保局局长就任，终止了其前任实施的季度报告及警惕和聚焦的指示，并宣称不会自动接受联邦环保局批准的核心绩效措施，从而否定了联邦环保局与州环保局的委托-代理关系。

此外，上述过程中，环保团体从未介入其中，反而是产业团体介入了。例如，当州环保局确认有壳水生动物与聚焦领域有关时，有壳水生动物产业的代表起到了重要的咨询作用。这一情况可以从利益集团动员理论解释。

4 教益

正如译者所说的，这本书最大的特色在于理论的综合运用。它给我们展示了一个极好的范例。首先，它提供了观察官僚机构行为的四个的视角，运用恰当的理论去解释每个视角下的发生机理；其次，它展现了各个理论之间的相互作用，通过理论综合框架对案例的分析，把四种不同的理论整合到了一起，对一系列的官僚机构行为进行了说明。同时，它也启示我们，当我们对官僚机构的行为进行讨论时，仅仅关注某一理论是不够的。

最后

这篇博文源于我上比较行政学课程时所做的读书报告，当我拿到这本书时，对两位作者很陌生，在搜索引擎里也没有发现与这本书有关的书评或者读书笔记。阅读时发现，作者写作过程中运用了许多案例去佐证自己的观点，但可能是原文是英语的缘故或者翻译的缘故，读第一遍时，并不太好抓住这本书的要点。正如文中所说，这本书的最大特点在于理论框架的建立，这对于我们写硕博士论文时如何从多角度分析问题来说，是一个很好的范例。